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扩大长期护理保险试点的路径探讨

来源:山西经济网 作者:张泽华 发布时间:2019/3/26 11:22:30

2016年,我国开始在河北省承德市、吉林省长春市、上海市、重庆市等15地开展长期护理保险制度试点。这标志着继养老、医疗、生育、工伤、失业保险之后,一项新的社会保险制度将在全国更大范围推开。

长期护理保险从概念上讲,是指为那些由于疾病、意外、伤残或年龄等引起,而丧失基本的起居自理能力,从而处于需要特别照看与特别护理的人。为他们提供相关费用或相关专业服务的一种较为特殊保险可以称为长护保险。

从我国目前的情况看,伴随着人口老龄化趋势的加剧,需要提供长期护理费用和护理服务的群体也在快速增长。但现实情况是,目前实际承办的护理市场与机制远远没有形成。据初步调查,我国需要提供护理费用和护理服务的对象与群体,绝大部分由配偶、子女、亲戚提供,政府或商业保险等第三方机构的服务占比很低很低。并且,拥有专业护理资质的机构、专业人员缺口较大,护理机构供给紧张,优质服务人员紧缺,是我国护理产业的现状。

为此,中共中央、国务院印发了健康中国2030规划纲要,明确要求重点关注老年人的健康需求,建立多层次的长期护理保障制度;国务院“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划,也对探索建立这方面的制度提出明确要求,并鼓励商业保险公司开发适销对路的长期护理保险产品和服务;今年全国人大会议上,《政府工作报告》提出进一步扩大长期护理保险试点,更是为我国探索建立符合中国国情的长期护理保险制度创造了前所未有的发展机遇。

扩大和发展长期护理保险试点,既要解决资金问题,也要建立完善的护理产业。要坚持政府主导,完善制度设计。明确实施的步骤,确立阶段性的目标。要坚持财政资金和大病结余资金作为重要的基础投入,列入政府公共财务支出预算。同时还要运用市场机制,积极尝试个人交费作为补充等等资金筹措方式,力争在初期试点的基础上,快速扩大试点并取得预期成效。究竟我国在长护制度设计上,应该确立什么样的样本,笔者认为,德国、日本、韩国分别于1995年、2000年和2008年实施了此项保险制度。这三个国家的资金筹集主要以财政承担与医疗基金为主。我们再看看美国,美国则以市场化机制为主导,发展了以商业保险参与为主的制度安排。由此可见,长期护理保险在实践中,可以是社会保险,即由财政提供全方位的兜底制度,也可以是商业保险主导或者社会机构参与,政府给予多方面政策扶持。这里要特别指出,2016年7月,人力资源与社会保障部《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》指出,在试点长期护理保险制度下,社会保险经办机构可以探索委托管理、购买或定制护理服务和护理产品等多种实施路径,在确保基金安全和有效监控的前提下,积极发挥拥有资质的商业保险机构等各类社会力量的作用。这一点从制度设计上,明确了参与试点主体的定位问题。《意见》试点以来,全国多个省、市在探索建立以社会互助共济方式筹集资金的社会保险制度上作出积极探索,制度运行相对平稳,也取得了初步成效。在此基础上,进一步扩大试点应着重在长期护理保险机制创新上有实质性发展。其目的在于,扩大市场主体,增加供给水平,提高公共服务的社会化水平,让更多的需求对象,实现新发展理念带来的更高的社会保障与社会化带来的便捷服务。重点应该从六个方面做出努力。

一是在参保人群上进一步扩大试点。长期护理业务要由扩大试点向全覆盖的总目标加快推进。我国建立更加公平和可持续的社会保障体系的基本前提就是全覆盖。因此政策导向要鼓励由城镇职工基本医疗保险的部分人群向广覆盖的城乡居民试点扩大。同时,建议在国家宏观政策的制定上,能够将长期护理保险的发展纳入政府老龄产业的总体规划,从试点向全面稳步推开做出整体安排。

二是在承保主体上进一步扩大试点。在坚持政府主导的原则下,在适当扩大财政投入,引导社会保险基金参与长期护理保险的同时,出台税收优惠等激励性政策,鼓励符合资质的商业保险公司积极开展长期护理保险业务,共同解决市场主体偏少、产品供给严重不足等问题。

三是在保障范围上进一步扩大试点。一方面,从保障对象上,由长期处于失能状态的人群扩展至老年失障、失智人群,进一步增加“失能”的内涵和外延;另一方面,从保障内容上,通过在参保时设置不同的个人缴费等级,对应不同的保障内容和费用支付标准,由参保人自由选择。同时,也要做好与其他社会保险制度在筹资、待遇等方面的政策与管理衔接,既要扩大保障范围,也要避免待遇重复享受。

四是进一步拓宽资金筹集渠道。一种方式坚持以财政兜底与医保资金拨付为主,同时设定一定的个人缴费比例做补充,实施基本的大公共服务。另一种方式,国家出台政策,调动包括商业保险机构在内的其它社会机构资金参与长期护理事业的积极性,以政策为牵引,引导保险机构调整资金投资方向,调整长期护理保险产品结构。

五是进一步加大长期护理项目的研究与实践。包括医疗服务、社会服务、居家服务、运送服务、其它支持性服务等。要根据护理服务项目,加强对护理产品的研发知识产权的保护,鼓励符合资质的机构进行产品创新和服务创新。摒弃拼收益、拼费用的恶性竞争,提高产品差异化程度和服务竞争力。

六是进一步加强经办管理与服务管理。政府相关部门要坚持创新管理服务机制,可以通过委托管理、购买定制护理服务等方式,引导社会力量建立多层次的长期护理保障制度。要发挥社会保障体系中就业培训中心的作用,坚持先培训,再就业,不断壮大符合资质的专业队伍。在经办服务上,可以参照目前的大病保险管理模式,以商业保险机构为主导,其它符合资质的社会机构为辅参与经办。同时,政府应引入第三方评估机构,对服务机构与从业人员加强监督稽核,明确服务内涵、服务标准和质量评价等,引导社会舆论,凝聚社会共识,共同促进护理服务业市场的有序有效发展。

(作者单位:山西财经大学公共管理学院)

责编:安风