找出矿区综合整治与生态修复的路子
中国国际经济交流中心副秘书长 陈永杰

    这次会议的目的就是要找出山西煤炭矿区综合整治与生态修复的路子，为我国的矿山生态修复治理探索理论和治理模式，帮助我国的其他资源型城市找到成功转型的新路径。
   我们以山西孝义作为基点，特别是以山西为背景来研究煤炭矿区综合整治与生态修复，这是一个值得关注的重大课题。首先我来介绍几个数字，初步统计中国因为采矿破坏的森林面积106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷,全面累计占用土地586万公顷,破坏土地157万公顷,并且每年以4万公顷的速度逐渐递增,矿区的土地库存率仅为10%。另外经过测算中国每年每开采1万吨煤,平均塌陷土地5.2公顷,在村庄稠密的煤矿每采1千万吨煤要迁移约2000人。
    山西作为煤炭大省，仅2010年因矿山开发导致土地塌陷以及采矿区破坏的土地就有10万亩，其中将近60%是耕地。现在不仅是煤炭，还有其他矿区的地质灾害，地震、滑坡、地面沉陷与塌陷、水土流失、瓦斯突出以及透水等一些主要的地质灾害现象经常发生，严重危害到矿区经济发展和人民正常生活，因此急需探索出一条解决问题的路子来。

山西矿区综合治理的措施
山西省政府副秘书长 崔国红

    保护生态环境加快生态建设，建设资源节约型、环境友好型社会，是我国国民经济与中长期规划的一项战略任务，对于山西这样一个资源型省份和生态环境破坏严重的省份来讲，尤为重要和迫切。山西是我们国家重要的能源基地，也是国内典型的资源型经济省份，为保障国家能源供应和支撑我国的经济增长做出了重大贡献，因此也形成了高度依赖煤炭资源的产业结构，付出了沉痛的生态环境代价。山西每采1吨煤破坏2.48吨的水资源，水土资源流失面积占到了国土面积的60%以上，固体废弃物排放全国第一，二氧化碳的排放强度居全国之首。
    今年山西在矿区治理上成效明显，目前，山西已在全国第一家建立煤炭工业发展基金、矿山恢复治理保证金、煤矿转产发展资金这样一些制度，第一家建立起了煤炭开采事前防范、过程控制和事后处置的生态环境保护模式。并且在我国率先以省政府名义，印发了煤炭开采生态环境治理规范和煤炭开采环境治理实施方案，并在2010年获批资源综改区，这些政策措施大力促进了全省矿区生态环境恢复工作。
    山西在制定相关政策和进行综合治理的同时，不断加大资金、技术、人力的投入，在新一轮煤炭资源整合以后，继续采取提取煤炭资源保证金、征收煤炭资源可持续发展金来保障治理资金，保证了矿区生态环境恢复治理工作的开展。另外，还增加了两项资金措施，一是争取中央财政支持专项资金资助，以鼓励矿山生态恢复；二是按谁投资、谁受益的原则，由相关部门制定优惠政策让民间资金进入矿山生态环境治理。

煤矿区环境治理的国外经验
  中国矿业大学（北京）资源与安全工程学院院长 曹代勇

    现在矿区生态恢复国内通常采用的方法、国际上比较认可的，包括产内塌陷区的生态恢复，通常等同于土地复垦，像充填技术、地表整形等。传统采用的是挖深变浅的方法，把塌陷区挖深的地方做成鱼塘，把挖出来的土用在别的地方，恢复成耕地，还有土壤改良技术，耕地种植技术，这些都是塌陷区的常用技术；在煤矸石治理上，我们也可以把煤矸石加以利用，一方面作为充填材料，治理塌陷区或者用于工业的材料；另一方面用于燃料，用来供热和发电，还可以作为化工原料。矿区水资源治理，产生的主要是酸性水，可以采用碳碱进行结合的化学方法、改善渗透法等等，这种方法有作用但也存在问题，就是需要一个保护机制。
    国外采用的是预防和治理相结合的方式，这种方式可以借鉴，但还是要找出适合我们自己的方式。美国是以复耕法为依据，主要有原料复耕法、固体废弃物规范和填埋、土地复耕过程的技术监控和监督；加拿大采用的是：在采矿前编制出相应的技术数据，明确存在的环境风险，在矿山采矿过程中实施措施减少环境污染。对矿山开采过程中产生的环境污染问题划分标准，各省采用了保证金制度，作为复耕的保护治理机制，在生态技术管理方面立法，把治理放到事前管理；德国采用土地复耕法，复耕以后的土地由企业负责，拥有土地使用权和处理权，符合了“谁开采、谁复耕、谁受益”原则；英国的办法是把环境污染定为犯罪。总结起来就是两种：一个具有明确的管理机制；一个具有明确的管理法制法规制度，以行政管理和经济手段来进行调整。
    煤矿区治理的模式，从矿山开采程度和矿山环境严重程度，可以宏观地分为两种：一种是防控治理模式或事前治理模式；一种是后效治理模式，主要是针对一些矿山破坏严重和历史较短的已废弃矿山，这种方法不强调成因，只看结果，主要是以生态修复角度考虑。

高碳经济如何低碳 清洁化
国家环境保护部总工程师 杨朝飞

    环境保护不管是对于国内还是国外来讲都受到了高度重视，国际上把气候问题作为环境头号问题提出来，应对气候变化首先就是要控制二氧化碳的排放，因此有了低碳经济、低碳社会等很多低碳词汇。但我认为，中国的重点应该是高碳经济如何实现低碳化，高碳如何清洁化。为什么低碳经济吵得凶？原因是因为控制温室气体的排放来得快，简单、直接，只要产业结构调整了，温室气体排放很快就减少了。另一方面就是搞低碳经济的厂家在炒作。中国之所以现在不能炒低碳经济，就是因为中国的能源结构，在今后的二三十年仍然是煤炭经济，如何走好高碳经济低碳化，如果没有技术的重大突破是不行的。
    中国太阳能、风能设备的大量出口，结果被外国进行反倾销调查。太阳能、风能、水能等产业的发展，对生态环境也有一定程度的破坏，生物能源、核能、低碳能源结构的问题很多。中国的能源和温室气体减排要怎么办？还要回到高碳经济如何低碳化的问题上。山西是煤炭大省要怎么节能，如何解决环境问题、污染问题、生态环境、地质灾害问题，解决好这些问题是最现实最符合国情的。把这个课题解决了，对解决环境制约、经济发展会提供重要的决策作用。

中国如何做大碳汇基金
国家林业局造林绿化管理司副司长 李怒云

    如何应对气候变化？一个是减少温室气体排放源，一个是增加温室气体的吸收汇，称为碳汇。山西利用碳汇促进林业发展走在全国前列。两年前建立碳汇专项基金，主要通过植树造林吸收算清二氧化碳排放量进行预算作为储备。我们承诺三个目标：一是碳强度的下降，二氧化碳在40%-45%；二是黑化石能源的使用占到5%；三是在2005年-2010年增加森林面积4千万公顷和森林13亿立方米。
    碳汇基金会造林的模式很普遍，这个模式完全按照以国际接轨的技术来造林，造林后把森林所吸收的二氧化碳算清楚存在企业的账户上待用。怎么用？在我们国家有减排义务的时候或者国家设置温室气体排放总量控制时，这些指标最后就会分到企业头上，这时企业一方面可以减少排放源，一方面就可以用碳汇来抵消排放量。碳汇只是确定一个额度，用技术和计量来改变没用，但是碳汇可以减少碳排放，中国要如何来打好这张牌？
    在矿山整治当中，我们要把碳汇基金做大做强，各种各样的政策机制在里面，企业把地下的煤挖了排放了二氧化碳，就有义务拿钱植树造林，尽可能用植树造林把二氧化碳吸收。减排也是一种措施和方向，但做起来的难度比较大，植树造林的方式在国内外也是被认可的，成本低，综合效益好，容易操作，而且安全。另外用植树造林的方式叫增汇减排，不仅是吸收二氧化碳的概念，有钱造林可以使很多农民通过植树造林获得就业机会，增加了农民收入，改善了生活环境，保持了生物的多样性。在所有技术标准当中，碳汇造林已要求对生物多样性进行保护，这会促进对环境的改善，它的效益是多样的。

促进资源枯竭型城市转型
国家发改委东北振兴司副司长 彭会军

    在“十二五”期间，是我国转变经济发展方式，构建和谐社会的重要时期，加强煤炭矿山的综合整治和生态修复，是资源型城市地区落实科学发展观，转变经济发展方式的一个行动。
    矿区综合整治和生态修复是对过去历史的补偿，在山西这个资源大省是有必要搞这个课题的，别的资源型城市也可以借鉴。首先，我国资源型城市可持续发展现状面临的重大问题。资源地区可以从资源开采中获得红利，实现高于非资源地区的经济增长，但很多情况也证明了丰富的资源禀赋对资源型经济增长并不全是促进作用，有时候也会产生制约作用，比如说阜新。
    实现资源型城市转型讲的是全面转型，也就是要把产业结构转型、下岗职工再就业问题、环境生态问题，把这三个问题解决好了，对实现可持续发展意义重大。我们做的工作有以下几点：一是成立了专职部门，很多省成立了领导小组和出台了资源型城市转型意见，形成了上下联动机制；二是政策落实，政策体系初步形成；三是对资源型城市的棚户区改造支持，东北、中西部煤矿现在包括居民区、独立煤矿区，国家从财政上对矿山恢复地区的支持力度在加大。资源型城市的转型必须要有制度和立法的保证，才能从根本上解决问题。
    如何研究建立促进可持续发展的长效机制，财政部要牵头研究资源型城市的可持续发展保证金，我们可以在有资源的矿山开采中，年年提取一些资金留作矿山转产，留作矿山的生态环境的修复，留作下岗工人的安置。另外我们统筹地方与企业的关系，统筹产业与环境生态治理的关系，都需要有法律法规的约束。

生态治理 任重道远
山西省环保厅副厅长 张广勇

    山西是典型的资源型省份，为全国经济的发展做出了巨大的贡献，但是也付出了巨大的环境代价。山西省委、省政府痛定思痛大力搞环保生态建设，一手抓严格执法、重拳出击、铁腕治理；另一手搞机制创新、依法行政，经过全省上下的努力，截至去年年底，全省11个地市达到二级空气质量的平均天数为341天，增加了100天，另外，山西的水质也得到了明显改善。生态建设上，山西的植树造林在全国走在前列，各市各县的乡村进行了大幅度、大投入地生态绿化建设。
将近五年的发展，山西省矿山生态修复治理工作得以大规模展开。首先，出台了相关政策——一个规划两个方案即山西省煤炭开采生态环境恢复治理规划；矿山环境恢复治理保证金的办法和可持续发展基金的征收管理办法。
    其次，根据煤价的浮动情况，每吨煤向企业征收20元的可持续发展基金，10元的保证金，5元的转产基金，按6：2：2的比例在各级市县进行试点推行，每年大概可以征收150-180亿元，这些资金的50%用于跨区域的生态治理，30%用于资源型城市的转型，20%用于接替产业的培育和发展。
    第三，资金按“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则管理。各级县市都要编制矿山恢复治理的实施方案，经上级的环保机构审议批复。具体过程中，环保部门实行项目管理制，最后环保部门验收。资金的一部分将用于矿山区的植被恢复、土地复垦、水资源保护等项目中。最近，省委、省政府、财政厅、环保厅颁布了保证金的具体实施细则以及保证金的年度绩效考核的办法，目的是进一步规范资金使用。
    最后，根据《煤炭开采生态环境恢复治理规划》，强化引导，积极构建煤炭企业的事前防患、事中控制、事后处置的防线，建立起长效的防范和规避体制。
    山西矿山生态环境的形势依然严峻，我们的历史欠账、遗留问题短期内还难以解决；煤炭开采的生态恢复治理的综合补偿机制还不完善；方案具体推进过程中还存在一些薄弱环节。比安全事故更大的问题是生态环境的破坏问题，我们的工作还任重道远。

矿区维稳两手抓
武警工程学院原院长（少将） 杨正武

    矿区的社会稳定和矿区的综合整治紧密相联，就当前来讲，社会突出的问题就是群众维权和社会维稳的矛盾性。随着群众维权意识的逐渐觉醒，群众在个人利益得不到满足的情况下，就要通过各种途径进行上访反映，造成了很多社会不稳定因素。目前，最突出的群众维权问题就是就业问题、安全事故造成的人员伤亡等问题。煤炭开采区民众的一些历史遗留问题很难解决，具体表现在：群体性事件和突发性事件较多，一些事件社会影响恶劣，造成了巨大损失；煤炭开采区群众上访多，老上访户多，多是煤炭开采中造成的土地赔偿等历史遗留问题；自然灾害发生次数多，治理工作不到位，次生灾害多，由于煤炭开采造成的房屋倒塌、人员伤亡、财产损失后续处理不当造成了一些不必要的损失；政府和煤矿纠纷矛盾多。煤炭企业多年来形成了重开采、轻治理，重视经济效益轻视生态效益的生产模式。
    对此，我建议：把生态建设和矿区整治从政府行为变成国家行为，治理和开采并重，加大实施力度；修改和补充矿产资源开采法，把规定变成法律，做到有法可依；要把矿区的综合整治和生态修复作为各级政府领导的主要工作，实行领导负责制，一手抓开采，一手抓整治，才能实现人民的安居乐业，社会的稳定团结。

做好生态整治要加强立法
中国绿色碳汇基金会总工程师 李金良

    我认为，要做好矿区的生态修复治理工作，首先要加强立法，用法律来保障，从行政主体上进行完善，通过法律、行政、经济等各种手段进行综合处理，制定一系列的标准、规范、技术，编制综合整治实施方案。要加强机构建设，执法部门要落实，形成机构合力解决的治理方案。从上而下在农业、林业、环保、水利部门中形成一个协调机构。
    我们要制定一个治理方案，把矿山综合整治成本纳入企业的预算成本里面，把各项经费合理预算进去，这样才能巩固治理效果。希望加强和林业部门的合作，另外，不能为了单纯恢复生产而生产，矿山综合整治要能和老百姓的经营目的结合起来发展，把矿山综合整治的资金效益发挥到最大。

率先觉醒 自觉转型
国家安全生产监督管理总局研究中心处长 史志斌

    可持续发展基金试点政策的核心是解决围绕因采煤而产生的生态问题。山西可持续发展基金方案的设定和实施，我都参与了。经过三到四年的试点工作，我们看到整个山西省的环境发生了巨大变化，全省上下的环保意识和对矿区生态修复治理的意识逐渐增强了。 
    关于环境生态治理与安全关系的问题。矿区安全直观上来讲是指人员伤亡的安全事故，从大面上讲，是因为采煤导致的地质灾害、生态破坏、土地塌陷等生态安全的问题。从中长期来看，煤炭开采导致的安全隐患对矿区居民的危害是更大的。最近几年，国家安全生产监督管理总局对安全费用的内涵和外延范围逐渐扩大。
    关于环境生态治理与转产转型的关系。山西是一个煤炭大省，生态破坏、地质灾害等一些大的安全事故都是因煤而起的，如何从依赖煤炭经济转型到依赖非煤产业，选择替代产业，要从观念上先进行改变。落实整个山西省的生态修复治理工作，应该从煤炭的总量上控制，总量下降了，污染和破坏自然而然就降低了。同时，提高煤炭的回采率，也是间接对生态环境的保护。

强化煤炭综合补偿机制
山西转型综改办处长 张明华

    经过近几年发展，煤炭试点工作成效显著。在当前通货膨胀、经济下行面临风险的情况下，煤炭可持续发展基金如何推广？煤炭试点工作的一个核心问题就是，改革煤炭成本的核算办法。要在煤炭成本核算中增加环境治理的科目，包括有煤炭安全成本、转型转产成本、环境成本、社会民生成本等，再加上一些政府性的基金，建立煤炭开采的综合补偿机制。
    下一步如何完善煤炭综合补偿机制，我认为，要建立起市场化的机制，真正在生态环境的产权制度上做文章。无论从抓法制制度还是加强管理，对企业来说进行生态修复治理都是被动的。如何吸引企业自己做、主动做，真正让企业认识到自己是生态环境的受益人，这才是制度设立的意义所在。

山西要建立生态治理长效机制
山西省地质监测中心副总工程师 曹金亮

    山西因采煤造成的地质灾害日益严重，采空塌陷灾害也最为严重。截至2004年，山西因采煤引起严重地质灾害的区域达2900多平方公里以上，目前沉陷区面积正以每年94平方公里的速度增长。从矿山开采导致的生态灾难来看，它主要集中在地下采矿的乡村，包括一些小城镇。全省因采矿引起的地质灾害波及11个地市、86个县市，涉及451个乡镇、2812个村庄、2.9万户人家。矿山开采导致的水资源破坏会较多地波及到城市，但更主要的影响还是在农村。因采煤造成的矿区土地破坏总面积达到17.19万公顷，另外，土地荒漠化、污染土地、废弃物压占面积、采煤塌陷破坏的土地也很巨大。
    因为采煤造成的一些历史遗留问题短期内还难以解决，现有治理模式存在严重不足。首先，各环节的治理主体不明晰，没有一个比较好的相互交流。治理模式的临时性、应急性特点明显，缺乏长效机制。在治理地质沉陷上，国家确立了“谁破坏、谁治理；谁受益、谁赔偿”的原则。但由于历史开采、各地煤矿成分复杂等原因，目前很多地质沉陷区找不到破坏主体，对地质沉陷灾害的治理显得被动，无法从根本解决问题；现有治理模式和手段单一，搬迁安置多、生态修复少。虽然一些地方也采取了一些生态修复治理措施，但多是种草植树等简单修复手段，成本高且难持续；当前各地征收了数额巨大的矿山地质环境恢复治理保证金，但由于政府只规定征收办法，没有出台可操作性强的管理和使用办法，致使这些资金要么闲置，要么使用效果不佳。

采空区治理应超前
山西省吕梁市市长助理 杨巨才

    随着煤炭经济导致的地质灾害逐渐严重，孝义市因采煤引起的地面塌陷面积越来越大，在发展经济的同时付出了沉重的生态代价。
    我认为，煤炭开采的成本构成界定比较狭隘，如何才能让资源的使用效率达到合理水平，如何节能？应该提升煤炭资源的价格，还原煤炭资源的真实价格。这样做有两个好处，第一，对煤炭资源的价格体系得到了保护，第二，对提高煤炭资源的使用效率有好处。
    生态修复治理涉及社会管理的方方面面，从根本上讲，要在立法上完善，形成与之配套的标准体系，健全相关的法制体系，行业部门之间应该形成规范性文件对生态修复治理制定行业标准。
    按10元/吨分年按月提取矿山生态环境治理恢复保证金，对于偿还山西采煤造成的历史欠账、旧账、新账来说只是杯水车薪。另外，资金保障的问题，真正用于矿山生态修复建设的资金能否到位，资金利用合不合理，这些都很难说。建议政府统一规划，对已经造成灾害的采空区进行一次性治理；尝试把地质灾害的治理放在预防阶段；生态治理应该跟煤炭开采同时进行。

从乌金之乡到生态家园
山西省孝义市副市长 张由泉

    孝义市在煤炭经济发展最高峰时有380多个矿，地质灾害非常严重，矛盾冲突也相当多。如何用发展的观点解决问题？
    我认为：第一，用先行先试的办法，建立一个综改试验的先行市，实行村镇兼治的办法。生态的恢复治理工作应该是先修复再治理的过程。
    第二，进行生态绿化。孝义市累计投入造林绿化资金5亿元，带动社会投资10亿元，完成造林20万亩，林地面积达到43万亩，全市森林覆盖率达到30.7%，造林绿化率达到35%，城市绿化覆盖率达到43.5%。二级空气质量天数从2005年的97天增加到今年的354天。
    第三，利用村庄压煤的制化，积极开展小城镇建设，依据已有的小城镇建设规划，引入经营小城镇理念，加强基础设施建设，完善小城镇功能。另外，我们考虑如何合理编制各个压煤区村庄的搬迁方案。压煤区留不留一个村庄，留一个孤岛似的村庄有没有价值？这些都将是下一步工作需要推敲的。 （本版稿件由本报记者 郑亦工 实习记者 赵娜 高园园采写 ）